一、起草过程

根据《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》和系列配套文件精神，按照自治区党委、政府关于国企国资改革决策部署和国务院国资委构建“大国资、一盘棋”部署要求，我们起草了《关于全面深化改革促进国有企业做强做优做大的实施意见》（以下简称“实施意见”）。

在起草《实施意见》过程中，我们重点把握了几个原则。一是注重与中央决策部署和“1+N”政策体系衔接，《实施意见》充分体现了党的十八大、十九大及历次会议精神和习近平总书记关于治边稳藏重要论述和国企国资改革系列重要讲话精神，充分吸纳了中央国企国资改革“1+N”政策体系等具体内容。二是在改革对象上，总体上与中央意见保持一致，针对金融、文化类企业，《实施意见》明确“金融、文化等国有企业的改革，中央及自治区另有规定的依其规定执行”。三是注重服务自治区改革发展全局，着眼更高层次、更宽领域和更大思路，重点以正确处理“十三对”关系为工作方法，聚焦七大产业，围绕保障和改善民生、维护社会和谐稳定、加强民族团结等重点工作，推动国有企业改革重组和国有经济发展壮大。四是注重立足我区国企国资改革发展实际，坚持问题导向，系统、整体、全面谋划国企国资改革发展各项工作。去年以来，自治区已分别召开自治区企改领导小组会议、政府专题会议和常务会议、区党委书记专题会议，审议研究《实施意见》。截至目前，《实施意见》已反复多轮征求自治区有关单位、各地（市）及区管重点企业意见建议，已基本成熟。

在推进《实施意见》起草过程中，我们还同步研究起草、修改完善了国企国资“1+N”配套政策文件。截止2018年11月底，国务院国有企业改革领导小组办公室书面确认的国企国资“1+N”政策文件33个，其中：《企业国有资产交易监督管理办法》、《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》等8个政策文件全国适用；《关于国有企业改革试点工作事项及分工的方案》《关于印发加快推进东北地区国有企业改革专项工作方案》和《沈阳机床厂综合改革方案》等3个政策文件适用国务院国资委监管中央企业、东北地区和沈阳机床厂；混合所有制改革试点和结构调整重组等2个政策文件因现有即将出台的政策文件中已明确了相关内容，无需单独制定。上述13个政策文件，我们以自治区国有企业改革工作领导小组办公室名义转发执行。

自治区需制定政策文件20个，已出台11个（以自治区党委、政府名义出台1个、以区党委办公厅或政府办公厅名义出台5个、以国资委名义出台5个）。其中，需以自治区党委、政府名义印发的政策文件2个，已出台1个，正在研究制定1个；需以自治区政府名义印发的政策文件2个，均正在研究制定中；需以区党委办公厅或政府办公厅印发的政策文件11个，已出台5个，正在研究制定6个；需以国资委名义印发的政策文件5个，已出台5个。正在研究制定的9个政策文件中，已通过和需提交自治区政府常务会研究审议的各1个，需提交自治区政府专题会议研究审议的3个，需提交区国资委主任办公会议研究审议的1个，正在研究制定3个。

二、《实施意见》主要内容

（一）总体框架

《实施意见》分为三个部分。第一部分为总体要求，包括指导思想、基本原则、主要目标。第二部分为重点任务，包括推进国有企业分类改革、优化国有资本布局、完善中国特色现代企业制度、推动各类所有制经济融合发展、积极推进企业人事、薪酬、用工制度改革、推进国资监管体制改革、加强和改进党对国有企业的领导等七个方面的内容。第三部分为保障措施，主要包括加强组织领导、强化政策支持、保障职工权益、严格监督管理等内容。

（二）结合我区实际研究提出的主要内容

针对我区国企国资改革的突出问题，在与中央意见总体保持一致的基础上，增加了一些切合西藏实际，切口小、见效快的改革内容。

一是推进国有企业分类改革。根据区党委、政府部署要求，我们制定了《西藏自治区国有企业分类的实施意见（试行）》《关于正确处理“十三对关系”推进国有企业分类管理的通知》，对应商业一类、商业二类和公益类国有企业，将我区企业划分为资本回报类、产业功能类、民生保障类。

二是优化国有经济布局结构。提出在自治区现有国有企业总体布局基础上，聚焦七大产业，进一步完善区属国有企业战略性重组，加快国有经济布局优化和结构调整，以及同步推进文化类企业改革发展工作等内容。

三是完善中国特色现代企业制度。提出加快推进全民所有制企业公司制改革，以及由相关企业主管部门依法推进所属集体所有制企业确权及改制等工作。为加快推进公司制改制工作，我们制定印发了《西藏自治区关于进一步完善国有企业法人治理结构的实施方案》，研究起草了《西藏自治区区属国有企业公司制改制工作实施方案》。

四是推动各类所有制经济融合发展。提出深化央企助力富民兴藏和央企助力西藏脱贫攻坚活动成果，积极争取中央企业在我区直接投资，与地方共建产业园区、布局重大项目；积极推进竞争性领域国有企业混合所有制改革，已研究起草《关于我区国有企业发展混合所有制经济的意见》，适时提交政府专题会议审议。

五是推进国资监管体制改革。提出除法律规定和特别授权外，自治区各部门和各地（市）、县（区）及其相关部门，在市场竞争性领域不再组建和设立新的商业类国有独资或控股企业；以及由西藏国有资本投资运营有限公司接收区直党政机关和事业单位出租及闲置国有资产以及区政府和国资委划转的各类区属国有存量资产，实行统一管理等内容。目前，《区属国有企业董事会职权试点工作实施方案》《西藏自治区推进国有资本投资、运营公司改革试点方案》正在修改完善。

六是加强和改进党对国有企业的领导。提出建立统一归口、责任明晰、有机衔接的国有企业党建工作领导体制，将实行统一监管的区管国有企业和属地“双重管理”的中央企业驻藏机构党组织关系统一归口到区政府国资委党委管理；未纳入自治区集中监管范围的国有企业，党建工作接受区政府国资委党委指导；健全完善区管国有企业与党政机关、事业单位之间的干部交流机制，推进国有企业和党政机关、事业单位领导人员跨地区跨部门交流任职；支持和鼓励事业单位专业技术人员到企业挂职、兼职、参与项目合作和离岗创新创业。目前，已出台《关于在深化国有企业改革中坚持党的领导加强党的建设的实施意见》。

（三）需要说明的问题

一是与中央深化国有企业改革意见相比，《实施意见》删减了我区暂未涉及内容。主要删减了我区不存在的自然垄断类企业改革，完善外资安全审查，石油、天然气、电力、铁路、电信等基础公用事业领域混改等内容。

二是根据《国务院机构改革和职能转变方案》关于“不再设立国有重点大型企业监事会”的精神，对《实施意见》中原来涉及“外派监事会”内容全部删除。

三是1996年前后国家层面集中推进城镇集体所有制企业确权和改制工作，2000年前后集中推进全民所有制企业公司制改制工作。2007年自治区开始新一轮公司制股份制改制工作，截至2012年改制面达到100%。2019年9月，在对区属企业进行全面调查了解的基础上，发现区属企业中仍然存在一定数量的全民所有制企业（42家）和集体企业（7家）。为加快推进国有企业改革工作，《实施意见》中明确了全民所有制企业、集体所有制企业改革有关要求。

三、解决目前国企运营和管理中存在突出问题的改革举措

2019年3月15日－7月31日，区审计厅派出审计调研组，对区属国有企业生产经营及发展改革等有关情况进行了专项审计调查，形成了《区党委审计委员会办公室关于区属国有企业发展改革等有关情况的专项审计调查报告》，提出了国有企业改革进程中及经营管理中存在的各类问题。就《调查报告》提出的各类问题，《实施意见》有针对性地提出了相关政策措施。

一是关于区政府国资委直接监管比例较低的问题。《实施意见》对经营性国有资产集中统一监管工作提出了明确要求。据初步统计，区属国有企业（含集体所有制企业）共344户，已有229户企业纳入国资监管范围，承担特定功能、具备事业单位性质、文化类企业及福利性企业等共57户，尚有10家单位53户企业需推进集中统一监管工作（不含集体企业、已吊销执照企业及正在走注销程序企业）。目前，自治区财政厅正在研究制定《关于推进区直党政机关和事业单位经营性国有资产集中统一监管的实施意见》，明确了分类推进集中统一监管部署及相关政策措施、工作安排。

二是关于部分企业权责不清的问题。《实施意见》对理顺国资监管体制等进行了部署。提出由国资监管机构依法对非金融类国有企业履行出资人职责，财政部门依法对金融类国有企业履行出资人职责；要以管资本为主建立权力清单和责任清单，清单以外事项由企业依法自主决策。同时，提出要修订完善《西藏自治区区管国有企业分类划级管理暂行办法》《西藏自治区区管重点国有企业领导人员管理办法》。目前，《西藏自治区政府国资委出资人监管权力和责任清单项目事项（2018版）》已正式印发执行，《西藏自治区政府国资委推进职能转变实施方案》已起草完成。

三是关于工资总额管理办法制定出台等问题。《实施意见》提出要改革国有企业工资决定机制，健全与劳动力市场基本适应、与企业经济效益和劳动生产率挂钩的工资决定和正常增长机制。目前，《西藏自治区人民政府办公厅关于西藏自治区改革国有企业工资决定机制的实施意见》（藏政办发〔2019〕33号）、《区属国有企业工资总额管理试行办法》（藏国资发〔2019〕174号）已印发执行。

四是关于企业激励机制不合理的问题。因为企业高管无法充分享受2.5倍高原补贴等原因，我区企业高管与公务员、事业单位干部工资相差不大。以国资委机关和监管企业高管为例，2018年，机关副厅级干部年收入约30万元左右，企业高管正职税前年薪（不含任期激励）平均约50万元，高管副职平均年薪约40万元，缴税后差距不大。与内地机关事业单位干部与国有企业负责人之间2倍以上的差距相比，激励作用不明显。2016年以来，自治区出台《西藏自治区深化国有企业负责人薪酬制度改革的意见》《西藏自治区政府国资委监管企业负责人薪酬管理暂行办法》、实施细则及企业负责人违纪违规扣减绩效年薪相关制度，对企业负责人薪酬结构、薪酬水平、薪酬分配秩序等作了进一步规范。另，《实施意见》对推进企业薪酬分配制度改革进行了部署，提出要建立差异化薪酬分配机制。

五是关于企业内部审计机构不健全等问题。《实施意见》提出国有企业要建立健全国有企业内部审计制度，改进内部审计方法，不断提高内部审计质量。目前，委监管企业设立内部审计机构的有11家，占比约60%，其中3家企业设立了独立的内审机构。下一步我委将结合企业实际开展分类指导，督促有关企业建立健全内部审计机构或进一步明确内部审计工作职责。

六是关于“僵尸企业”未进行清理，部分企业经营困难的问题。《实施意见》提出要建立劣势企业退出机制，依法稳妥处置僵尸企业；要聚焦七大产业，加快区属国有企业战略性重组和特色优势产业集团组建工作。目前，经初步了解，区属国有企业中僵尸企业有13户。待进一步摸清详细情况后，再会同各有关部门推进僵尸企业处置具体工作。另外，在推进产业集团整合重组过程中，一批困难企业已纳入对应产业集团，沉淀的国有资产有序盘活。